v. 1.0 Tilsyn, dispensasjon, virkemidler og straff MHV

TILSYN

Kommunen fører tilsyn med at forskrifter overholdes.

 

I forskriften er godkjenningsansvar, tilsynsansvar mv. lagt direkte til kommunen. Dette er gjort med bakgrunn i prinsippet om at kommunene i størst mulig grad selv skal fastsette hvilket kommunalt organ som skal løse en bestemt oppgave.

Kommunestyret kan delegere sin myndighet etter bestemmelsene i kommuneloven til det kommunale organ som skal løse oppgaven, og i tillegg gir folkehelselovens § 9 kommunen hjemmel til å delegere myndigheten til et interkommunalt selskap.

Drift av barnehager er ofte kommunal virksomhet, hvilket betyr at kommunen på dette området fører tilsyn med egen virksomhet og eiendom. Det stilles store krav til god styring og organisering av denne oppgaven, slik at det kommunale tilsynsorganet sikres både faglighet og uavhengighet.

Det vil for eksempel være viktig å sikre at tilsynsorganet ikke har direkte linjeansvar for drift, vedlikehold eller forvaltning av de kommunale barnehagene.

Kommunalt tilsyn med barnehagen I folkehelseloven § 30, annet ledd, er kommunen pålagt å dokumentere særskilt at de har nødvendig styring med tilsynsansvaret: «Kommunenes tilsyn med virksomhet og eiendom i henhold til § 9 skal dokumenteres særskilt, herunder uavhengighet og likebehandling i tilsynet.» Det vil i denne sammenheng bl.a. være nødvendig å dokumentere:

• Hvem som har ansvar for å følge opp tilsynet med miljøet i skoler og barnehager.

• Hvilke forutsetninger tilsynsorganet er gitt i henhold til kompetanse, kapasitet og myndighet.

• Hvordan det er sikret at tilsynet er tilstrekkelig uavhengig med hensyn til de virksomheter som er gjenstand for tilsyn.

• At tilsynsorganet har tilstrekkelig styring med tilsynsoppgaven blant annet gjennom risikovurderinger og tilsynsplan, samt rutiner for oppfølging av avvik osv.

Foruten å føre tilsyn med at forskriftens bestemmelser overholdes, skal kommunen bistå med råd og veiledning etter forespørsel og ellers når sakens art gir grunn til det. Dette kan for eksempel være informasjon om gjeldende lover og forskrifter og hvilke tiltak som kan være nødvendige for å oppfylle lovbestemte krav på området.

Statlig tilsyn med kommunen

Folkehelseloven § 31 bestemmer at: «Fylkesmannen skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens og fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medholdav §§ 4 til 9, 20, 21 og 27 til 30 i loven her».

Det betyr at Fylkesmannen også skal føre tilsyn med at kommunen ivaretar sitt tilsynsansvar for miljørettet helsevern i barnehager og skoler, herunder har integrert forskriftens krav i sitt internkontrollsystem.

God praksis i kommunen forutsetter følgende:

• Kommunen har delegert tilsynsmyndigheten til et tilstrekkelig uavhengig organ.

• Tilsynsmyndigheten følger en tilsynsplan.

 

VIRKEMIDLER OG DISPENSASJON

Kommunen kan foreta gransking, retting, stansing og ilegge tvangsmulkt i samsvar med folkehelseloven § 13 til § 16.

Kommunen kan i særskilte tilfeller gi dispensasjon fra bestemmelser i denne forskriften.

Virkemidler

Vilkårene for å benytte virkemidlene fremgår av de enkelte paragrafene i folkehelseloven.

Når kommunen treffer vedtak i denne forbindelse, kommer de generelle bestemmelsene i forvaltningsloven (lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker) til anvendelse.

Bestemmelsene om granskning, retting og tvangsmulkt er såkalt skjønnsmessig kompetanse, eller «kan-kompetanse». Det vil si at dersom vilkårene er oppfylt, er det opp til kommunen å avgjøre hvorvidt et pålegg skal gis. Dersom noen, for eksempel foresatte, ansatte osv. har bedt kommunen gi barnehageeier pålegg om f.eks. retting og kommunen velger ikke å bruke sin myndighet, er avgjørelsen å regne som et enkeltvedtak som kan påklages.

Gransking

Folkehelseloven § 13 omhandler granskning av eiendom og virksomhet.

Bestemmelser om fremgangsmåten ved granskning o.l. er  fastsatt i forvaltningslovenn§ 15, herunder spesielle klageregler i § 15 fjerde ledd. Disse reglene kommer til anvendelse i tillegg til reglene om gjennomføring som fremgår av § 13.

Retting

Etter folkehelseloven § 14 kan forhold ved barnehagen kreves rettet hvis forholdet direkte eller indirekte kan ha negativ innvirkning på helsen, eller er i strid med forskriftens bestemmelser, og det er forholdsmessighet mellom den helsemessige gevinst som oppnås og vedtakets øvrige konsekvenser. Det kan gjelde forhold ved selve barnehagen eller ved eiendommen som brukes av den. Pålegg om retting skal være skriftlig og ha en frist for når forholdet skal være rettet.

Kommunelegen kan fatte vedtak på kommunens vegne dersom det er nødvendig på grunn av tidsnød, jf. folkehelseloven § 9 annet ledd.

Tvangsmulkt

Folkehelseloven § 15 åpner for at tvangsmulkt kan ilegges dersom rettingsvedtak ikke blir fulgt. Det er viktig å være klar over at tvangsmulkt kun kan knyttes til manglende oppfyllelse av rettingsvedtak, ikke til de øvrige virkemidlene. Tvangsmulkten fastsettes samtidig med pålegg om retting eller i forbindelse med fastsettelse av ny frist for retting. Tvangsmulktens størrelse fastsettes under hensyn til hvor viktig det er at pålegget blir gjennomført og hvilke kostnader det antas å medføre (forholdsmessighetsprinsippet).

Bestemmelsen i § 15 utfylles av forskrift om fastsettelse av tvangsmulkt gitt av Sosialdepartementet (nå Helse- og omsorgsdepartementet) 10. oktober 1988 med hjemmel i folkehelseloven § 15 tredje ledd. Forskriftens § 3 med merknad fastslår at hvis det allerede er oppstått forhold ved en virksomhet som medfører fare for helseskade, skal tvangsmulkt ikke anvendes istedenfor stansing. Kommunen har i slike tilfeller plikt etter folkehelseloven § 16 til å stanse virksomheten.

Stansing

Etter bestemmelsen i folkehelseloven § 16 har kommunen plikt til å stanse virksomhet eller aktivitet eller deler av denne dersom det oppstår forhold knyttet til virksomhet eller eiendom som medfører overhengende fare for helseskade.

Stansingen skal da gjelde inntil forholdene er rettet. Stansing kan gjennomføres med bistand av politiet. Kommunelegen har også her ved tidsnød kompetanse til å handle på kommunens vegne, jf. § 9 annet ledd.

Tilbakekallelse av godkjenning

Godkjenningsmyndigheten kan i alvorlige saker tilbakekalle godkjenningen av en barnehage. Der en barnehage over tid ikke oppfyller forskriftens krav, bør godkjenningsmyndigheten trekke godkjenningen, jf. folkehelseloven § 10 og forvaltningsrettens alminnelige vilkårslære.

Konsekvensene av et tilbakekall blir de samme som konsekvenser ved manglende godkjenning (se veiledning til § 6 Krav om godkjenning).

Dispensasjon

Kommunen har en viss anledning til å unnta fra kravene i forskriften permanent eller midlertidig ved å gi dispensasjon. Forskriftens bestemmelser er i stor utstrekning utformet som funksjonskrav. Dette gir store muligheter for fleksible løsninger med lokale tilpasninger og minsker behovet for å gi dispensasjoner.

Mange av funksjonskravene er så grunnleggende at det vanskelig kan bli tale om å dispensere fra dem. Det gjelder f. eks. det generelle kravet i § 7 om at virksomhetern som omfattes av forskriften, skal være helsemessig tilfredsstillende, og § 14 første ledd hvoretter barnehagen skal planlegges og drives slik at skader og ulykker forebygges.

I merknader til forskriftens § 26 heter det bl.a.: «Bestemmelsen om dispensasjon er inntatt for ikke fullstendig å utelukke muligheten av å gjøre unntak i enkelte særskilte tilfeller. Bruken av dispensasjon skal være restriktiv og forbeholdt de helt særskilte og enkeltstående tilfeller. Det bør ikke dispenseres fra krav som utgjør et hovedformål eller en hovedintensjon med forskriften, og det skal ikke dispenseres fra større deler av forskriften samlet.»

Det daværende Sosial- og helsedepartementet fastslo at det ikke skal dispenseres fra røykeforbudet i § 18.

Dispensasjonsadgangen er nå presisert ved Helse- og omsorgsdepartementets rundskriv I-1/2012. I det samme rundskrivet omtales forholdet mellom adgangen til å sette vilkår ved godkjenning etter forskriftens § 6 og dispensasjonsadgangen.

Det vises her til at en del kommuner har praktisert godkjenningsordningen slik at det er gitt midlertidig godkjenning eller godkjenning med vilkår om at et eller flere konkrete krav i forskriften oppfylles på et senere tidspunkt. Departementet mener praksisen med å gi midlertidig godkjenning eller godkjenning på vilkår er i strid med lov og forskrift, da disse stiller krav om at alle forskriftens krav skal være oppfylt før godkjenning gis. Når det gjelder adgang til å stille vilkår som medfører ytterligere krav utover de som følger av forskriften, er denne muligheten tilstede jfr. folkehelseloven § 10 og forvaltningsrettens alminnelige vilkårslære.

Det betyr at dersom kommunen gir godkjenning til en virksomhet uten at alle forskriftens krav er oppfylt, må den ha gitt varig eller midlertidig dispensasjon fra disse kravene i forkant.

Avgjørelsen om å gi dispensasjon er et vedtak som følger reglene i forvaltningsforvaltningsloven, og som kan påklages til Fylkesmannen etter § 27 jf. folkehelseloven § 19.

 

KLAGE

Folkehelseloven § 19 gjelder for klage over vedtak truffet med hjemmel i denne forskrift.

Erklæring om klage på et vedtak skal ifølge forvaltningsloven § 32 fremsettes for det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Det organ som har fattet vedtaket, kan oppheve eller endre vedtaket dersom det finner klagen begrunnet, jf. forvaltningslovens § 33.

Dersom vedtaksorganet (kommunen eller kommunelegen) ikke gir klager medhold eller bare delvis medhold skal saken sendes til klageinstansen som er Fylkesmannen. Klageinstansen kan i henhold til forvaltningsloven § 34 prøve alle sider av det påklagede vedtaket, også de skjønnsmessige sidene. På samme måte vil for eksempel foresatte kunne påklage et godkjenningsvedtak dersom man mener at forholdene ikke er tilfredsstillende.

Klageadgang

Ifølge forvaltningslovens § 28 kan enkeltvedtak påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken. Dersom kommunen fatter vedtak om f.eks. ikke å godkjenne en barnehage, vil vedtaket kunne påklages av barnehagens eier eller leder, avhengig av hvem som etter kommunens regelverk har myndighet til dette. I en del tilfeller henvender foresatte seg til kommunen for å anmode om eller kreve at kommunen fatter vedtak om retting av bestemte forhold ved barnehagen som antas å ha innvirkning på barnas helse. Dersom kommunen avviser saken eller etter realitetsvurdering kommer til at det ikke er grunnlag for krav om retting, kan foresatte gå sammen om å fremme klage. Hvorvidt foreldre har rettslig klageinteresse avgjøres etter en konkret vurdering av den enkelte sak.

Momenter i en slik vurdering vil bl.a. kunne være:

• Hvor mange barn antas å bli rammet, i hvor sterk grad og på hvilken måte, ved at kommunen ikke fatter rettingsvedtak i den konkrete sak? Normalt vil det være slik at jo flere barns helse som kan være i faresonen, desto sterkere står saken deres rettslig.

• Hva vil konsekvensene mer generelt kunne bli dersom kommunen ikke fatter slikt vedtak, og på den annen side dersom forvaltningen skal ha plikt til å behandle, eller kreve retting i, den type sak det gjelder?

• Finnes det andre måter for foresatte å få gjennomslag for sine synspunkter på enn gjennom en klagesak etter forvaltningsloven?

Dersom foresatte ikke anses å ha klagerett, kan de henvende seg til kommunen eller Fylkesmannen med anmodning om at dens avvisnings- eller realitetsavgjørelser endres.

§ 27 Klage.

Lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene § 4a-12 gjelder for klage over vedtak truffet med hjemmel i denne forskrift. Før fylkesmannen fatter vedtak i klagesak skal det innhentes uttalelse fra fylkeslegen.

God praksis i kommunen forutsetter følgende:

• Rutine for behandling av klagesaker

• Rutine for informasjon til foresatte om deres adgang til å klage over forhold i barnehagen som kan virke negativt på helse og trivsel.

 

STRAFF

Overtredelse av forskriften eller av vedtak truffet med hjemmel i forskriften straffes i samsvar med folkehelseloven § 18, dersom ikke strengere straffebestemmelse kommer til anvendelse.

Av merknad til folkehelseloven § 18 fremgår det at skyldkravet er forsett eller uaktsomhet, og at strafferammen er bøter eller fengsel i inntil tre måneder.

Det er kun kommunestyret selv som kan begjære påtale. Dette gjelder selv om oppgavene for øvrig er delegert til for eksempel kommunelege eller interkommunale organer.